“十三五”期间，我国将建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。”近日，环保部部长陈吉宁公开表述，环保部正在开展排污许可制度改革的顶层设计，研究出台污染物排放许可制度的实施方案，初步考虑用五年或更长一点的时间，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的核心制度，而这也是中央为数不多明确这项制度具体进展的表态。 　　 　　这也意味着，一直举步维艰的排放许可证制度有望在“十三五”时期迎来突破性进展。 　　 　　排放许可制度是国际通行的一项环境管理制度，有业内人士表示，目前，美国、日本、德国、瑞典、俄罗斯以及我国香港、台湾地区等均已对水污染物排放行为实行许可证管理。 　　 　　值得一提的是，对于排放许可制度，我国起步并不算晚，早在1987年原国家环保局就在上海、杭州等18个城市进行了排污许可证制度试点，1989年的第三次全国环保会议上，排污许可证制度作为环境管理的一项新制度被提了出来。从1996年开始，国家正式把污染物排放总量控制政策列入“九五”期间的环保考核目标。2003年原国家环保总局启动了《排污许可证管理条例》立法工作，2009年推出征求意见稿之后却没有了音讯。 　　 　　2014年，新《环保法》增加了“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”的内容，而后公布了《排污许可证管理暂行办法》的征求意见稿。 　　 　　2015年12月，陈吉宁就曾表示，要将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度，进一步整合衔接现行各项环境管理制度，时至近日，环保部又再次提出企业排放许可制。 　　 　　牵一发而动全身 　　 　　多重因素阻碍制度推行 　　 　　虽然我国排污许可证制度已推行20多年之久，然而，时至今日，似乎该项制度仍进展缓慢。 　　 　　据资料显示，截至2015年底，我国环保部门已累计向20多万家企业颁发了排污许可证。虽然颁发了排污许可证，但是一直属于“纸上谈兵”阶段，并未真正地贯彻下去。 　　 　　在首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院城市经济管理副教授王晖看来，影响排污许可制度不能正式颁布的最大因素是地方政府发展GDP的迫切需要不得不让排污许可证的出台一再延迟。 　　 　　其实，排放许可证的“拖延”，与我国环境保护事业属于公共事业范畴或有些许关系，这需要花费大量的地方财政去支持和完善，这对各级地方政府将产生一定的经济压力。 　　 　　王晖在接受采访时表示，国家正式颁布排污许可制度后，将对以重化工、煤炭产业等高污染行业为地方主要支柱产业的地方税收产生较大影响。 　　 　　优品金融研究所研究员朱映迪在接受采访时认为，主要原因在于法律支撑不足、定位不清晰及证后监管问题。 　　 　　据了解，目前《水污染防治法》、新《环保法》等已明确实施污染许可制度。 　　 　　“在实践中并未得到严格执行，确保有关法律的全面实施是真正落实排污许可的关键所在。”朱映迪说。 　　 　　有媒体报道称，有的地方只管发证，至于许可证是否能起到应有的作用，不管不问。甚至有的地方把发放许可证作为应付上级环保部门检查的摆设。 　　 　　朱映迪表示，证后监管弱，排污许可或成摆设。由于缺乏完善的证后监管制度，有些地方将排污许可当做应付环保部门的权宜之计，导致其不能发挥应有的核心作用。 　　 　　2014年底，《排污许可证管理暂行办法》（征求意见稿）公布，将水、大气及固废等排污许可证掺杂在一起，实行“一刀切”。 　　 　　有业内人士称，这样难以实现精细化管理，与国际惯例不符，因而也引来业内的诸多质疑。 　　 　　法律健全是关键所在 　　 　　毫无疑问，我国环保排放许可证面临多重因素的制约，使我国的排污许可证制度蹒跚而行。 　　 　　朱映迪认为，要真正落实排污许可证制度，需要从三个层面入手，其一是法律层面的严格执行，其二是制度设计，其三是实现全生命周期监管，确保有关法律的全面实施是真正落实排污许可的关键所在。 　　 　　“可借鉴国外经验，将大气、水、固废等许可证的申请完全分开，实现精细化管理，避免制度设计上的形式主义。”朱映迪表示。 　　 　　正如陈吉宁所说，中国实施排污许可制度还存在许多制度缺陷与技术难点，有必要在学习借鉴国际经验的基础上，进一步整合衔接现行各项管理制度，优化行政许可。 　　 　　另外，监管的强弱决定了整个制度的实施效果，朱映迪认为，可将事前、事中、事后监管融为一体，以排污许可为核心，建立统一的固定源环境管理平台，实现对排污企业在建设、生产、关闭等各个生命周期环节的全过程监管。 　　 　　王晖建议，确立排污许可证制度的核心管理地位，即高层所说的“一证许可制”。另外，要明确中央和地方的权责，使排污许可证制度一以贯之。实行许可证分类管理，建立统一的许可证程序。公众需要能够全程参与，使许可证阳光透明操作。 　　 　　“加大对违反许可证行为的打击力度，切实体现法律尊严。做好许可证相关的技术支持、质量保障、咨询服务等相关服务工作。”王晖最后说。